公立医院以特许经营方式与社会资本合作

『壹』 政府和社会资本合作（ppp）项目的理论依据

今年以来财政部和国家发改委相继下发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号（下称“76号文”）、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目有关问题的通知》（财金[2014]112号）（下称“112号文”）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金[2014]113号）（下称“113号文”）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）（下称“2724号文”）及其附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（下称“《合同指南》”），社会各方面对政府和社会资本合作（PPP）高度关注，各方面都在研究PPP的操作，江苏、湖南、河北、河南省也相继出台了地方性的PPP规定，但这些规定中对PPP涉及的相关法律问题并没有解决，因此，本文就PPP实施涉及的法律问题进行探讨，以期抛砖引玉。

一、政府与社会资本合作的法律性质

PPP模式通常是指公共部门与私人部门为提供公共服务（主要是公用性基础设施建设）而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系，其中公共部门与私人部门互相取长补短，共担风险、共享收益。在PPP项目中一方是政府，一方是代表社会资本的私营机构。作为国家机关的政府由民众选出，然后代表社会民众对社会实施管理职能，政府对社会管理的行为属于行政行为，行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出；同时，行政行为具有强制性，以国家强制力保障实施，行政相对方必须服从并配合行政行为，否则，行政主体有权给予制裁或强制执行。作为政府，为了实现行政管理目标，或维护社会公共利益，也可以与行政相对人经过协商而签订行政合同，行政主体对于行政合同的履行、变更、或解除享有优益、监督权、指挥权、单方解除权。总之行政合同签约的主体之间是不平等的，这与民事合同于平等主体之间经过协商意思表示一致而签订有本质的区别。

PPP模式有多种，在不同的国家模式也有差别，首先PPP合同，无论是BOT、BOOT，还是其他类型，都是为了提供公共服务（当然，投资方在其中也有其私人的利益），而这些公共服务原来由政府提供，当政府把这些服务交给私营机构或公私合营机构提供时，所签订的合同一方必然是政府，而政府也有权力对合同履行进行监督，而不仅仅是合同的平等一方，所以PPP合同法律关系，具有行政性质。

而另一方面，在PPP合同的订立过程和履行过程中，非政府一方的社会资本或者说私营机构，也可以在利益、风险分配，违约责任、补偿等问题上与政府进行协商，讨价还价，这与行政行为的单方意志性和强制性又有不同，体现出民事合同的特点。所以PPP合同即反映了政府与私营机构之间的民事合同关系，又有政府与私营机构之间的管理与被管理、监督与被监督的行政关系，属于兼具公法和私法性质的混合合同，双方当事人应同时受到公法和私法原则约束。

当然也确实有人认为，政府与私营机构签订的合同，并不属于政府行使社会管理职能的合同，应该属于民事合同。我认为，政府作为社会管理者，具有双重的角色，在行使社会管理职能时，属于社会的管理者，其作出的行为为行政行为，具有单方意志性和强制性。当不履行社会管理职能，就不以社会管理的角色出现，如政府采购办公用品，虽然也涉及政府的正常运行，但并直接涉及政府的社会管理职能，其所签订的合同应该属于民事合同，在这种的合同中政府没有管理与监督的职能。在政府与代表社会资本的私营机构签订道路建设、燃气、供水、供电、污水处理等合同时，这些服务本身不属于政府的社会管理职能，在政府负责道路建设、燃气、供水、供电、污水处理等市政基础设施服务时，其角色并不是社会管理者，政府把有关的服务交给私营机构所签订的此类合同也应该不属于行政合同。但由于市政建设等公共服务涉及社会公众利益，而政府也是民众选举出来为公共利益服务的，所以政府应该对市政基础设施的服务承担责任，代表公众履行管理义务，介入到市政基础设施服务中去，这样，以市政基础设施服务为基本内容的PPP合同就兼具民事合同和行政合同的双重特征。

二、政府与社会资本合作是否适用《政府采购法》和《招标投标法》

“76号文”按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴，财金“113号文”第11条在采购方式选择中明确规定“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。”发改委的2724号文也规定：“按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择”合作伙伴。

但有人提出，PPP项目不应适用《政府采购法》和《招标投标法》，理由是PPP项目投资来源于社会资本没有使用政府资金，不属政府投资项目，有些PPP项目是用户付费或用户付费加政府补贴，无法判断是否属采购范围，不应属于政府采购法所称的工程或服务；PPP项目虽然有提高公共服务效率、转变政府职能、改革财税体制的目的，但吸收社会资本的目的可能更直接，而《政府采购法》规范的是政府购买工程与服务，并不是为了融资，所以PPP项目的性质与政府采购并不符合；《政府采购法》和《招标投标法》对招投标的过程过于严格，不适合于长期而复杂的PPP项目。

但我认为，以上理由虽然有一定道理，但就目前的情况，适用《政府采购法》和《招标投标法》是更好的选择。首先，《政府采购法》规定了哪些工程和采购应该适用该法，《招标投标法》规定了哪些招标投标必须依据招投标法进行，但并没有排除其他的项目不得适用；作为行政合同与民事合同兼有的PPP项目，即使不属于该法调整范围、没有使用政府资金，双方当事人可以选择适用准据法；其次，采用公开的、竞争性的招投标制度，是政府公共采购的基本要求，也是目前防止腐败的基本手段，通过公开、公正的程序确定的合同其合法性更强，对社会资本也是一种保护；第三，从技术上看，PPP合同周期长、内容复杂，如果简单的进行招投标，无法解决合同中的很多问题，不利于达成完善的合同，但《政府采购法》中也明确规定可以采用竞争性谈判和竞争性磋商程序，从而弥补合同谈判不充公的缺陷；第四，相关的法律，如《市政公用事业特许经营管理办法》等法规和地方性规定均规定采用招投标制度，不采取招投标制度怎么在合理的程序确定项目实施单位，而且由于目前的各法律对于招投标的规定比较粗糙，可以由部委或地方人大制度详细的操作性细则，这样即不违反宏观的法律规定，又使PPP的招投标程序具有可操作性。

《招标投标法》规定，招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况，或者泄露标底，影响中标结果的，中标无效。招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判，影响中标结果的，中标无效。《政府采购法》规定，谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。

这两个法律之间并不存在冲突，首先，在进行PPP项目谈判的时候，可以将有关项目的关键点列为谈判要点，只要对所有的参与者公平，并按《政府采购法》不透露其他供应商的信息，招投标就是合法和公正的；如果项目在谈判过程中因某家供应商的建议和意见，发生了实质性的改变，只有公平的告知其他供应商，这个过程也是公平的，不影响谈判的结果；其次，由于是竞争性谈判，谈判肯定涉及实质性的合同条件，按招投标法，在中标前招标人与投标人进行实质谈判，并不必然导致合同无效，只要程度公平，机会均等，不影响中标结果就可以，因谈判导致合同条件变化的，只要按《政府采购法》通知其他供应商，程序就是合法公正的，由于合同条件的变化，等于是启动了新一轮的谈判；在113号文也规定，评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本；第三，在通过谈判，将合同条件大部分确定后，再制定招标的最终文件，制定招标的条件或条件的组合，在确定大部分合同条件的基础上，由投标者就不确定的价格等条件，或条件的组合进行正式投标，由招标人在最终的投标条件中进行选择，这样即遵守了法律的规定，也不至于因遵守法律规定影响项目谈判、招投标的质量。

在PPP项目中，如果通过招投标方式或竞争性谈判方式确定了PPP的项目主体，但PPP项目还要设立项目公司，即PPP合同的谈判参与方并不是PPP项目的实施公司，这样投标主体与签约主体就不一致，为此113号文规定，需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。但同时也应该限制项目公司的股权转让，不允许项目公司的投资方进行实质性的变更。另外，在通过招投标或竞争性谈判确定PPP实施方后，签订特许经营协议的时候是否还应该进行招投标，这个问题也应该明确。

三、政府合作的主体

由于“76号文”和“2724号文”都是政府部门制定的，而且都是通知和指导意见、指南等，在效力层级上还达不到部门规章，在规范性和严谨性、统一协调方面都有不足，比较明显的是关于政府与社会资本合作时，政府方的实施机构不一致。

“76号文”由于是财政部制定的，希望由地方各级财政部门要会同行业主管部门进行项目评估、选择合作伙伴、签订合同，在“113号文”中建议设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，在具体运作中又提出由财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门开展项目筛选和评价，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。实际上没有明确具体的负责部门，作为财政部也无权明确规定由哪个部门负责实施。

发改委2724号文提出按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，即把实施机构的确定交给了地方政府。

在特许经营领域2004年建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》规定，国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。即，具体实施机构是各地的公用事业主管部门。而《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）中规定，省级以上人民政府发展改革部门负责指导和协调本行政区域内基础设施和公用事业特许经营工作，会同有关部门制定基础设施和公用事业特许经营的重要制度、重大规划。县级以上地方人民政府有关部门依据本级人民政府的授权作为实施机关，负责本部门职责范围内基础设施和公用事业特许经营项目的具体实施工作。根据这个规定，落实下来，还是各公用事业的主管部门。

《江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》（苏财金〔2014〕85号）提出各市、县财政部门应积极推动建立政府牵头，财政、发改、规划、住建、交通、环保、卫生、民政等职能部门参与的PPP协调领导小组，市、县财政部门应结合部门内部职能调整，研究成立由金融、预算、经建、采购、绩效等业务口组成的PPP中心，有条件的地方可申请编制部门批准设立PPP中心，作为负责PPP日常管理的机构。各市、县财政PPP中心应会同项目主管部门、项目实施机构遵照有关规定选择合作伙伴，但哪个部门是项目实施机构并没有说明，该规定中同时列出了项目主管部门和项目实施机构，说明实施机构还不是行业主管部门。按上述讲的行政合同的理论，行政合同的一方应该是行政主体，或者是政府，或者是政府授权的主管部门（其实签约主体还是政府，主管部门只是依据授权签约），未明确的实施机构签订的合同的效力就存在疑问。而政府机构的设立是各地权力机关—人民代表大会的职权，所谓的PPP中心，即使有编制，也只能是临时机构，不具备行政法和合同法上的签约主体资格，其所对外实施的行为必须经相应的政府确认后才有效。

而河南省政府出台的地方规定，明确PPP的主体是各级政府和授权单位，省政府成立推广运用工作领导小组,统一协调部署全省政府和社会资本合作模式推广运用工作。这是比较明确的，之所以出现这样的不同，是因为江苏省的规定是该省财政厅制定的，作为财政部门无权对实施主体作出决定。

而河北省的地方规定则更加明确，该省规定由各市县政府建立项目库，政府或授权组织实施单位进行评估，授权组织实施单位制定PPP实施方案，各行业主管部门会同财政部门选择合作伙伴，政府授权投资主体与PPP项目其他参与方签订合作协议，政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司在项目合作协议框架下签订特许经营协议。财政部门可给予适当的补贴，各市县政府要对PPP项目进行监管，行业主管部门要建立政府、服务使用都共同参与的综合性评价体系。相比而言，河北省对PPP运作中的政府参与主体规定的更明确，操作性更强，在法律上也具有相应的效力。

在社会资本的参与主体方面，在国家发改委的《合同指南》中，社会资本主体为“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。而在财政部的“113号文”中，社会资本则指“已建立现代企业制度的境内外企业法人”，财政部主要是考虑是否会增加政府的债务，所以明确排除了政府融资平台和其他控股国有企业。

四、关于财政补贴

关于政府与社会资本合作中各个文件均规定了对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴，并分类纳入同级政府预算。但对如何补贴、决定补贴的主体和程序确定的并不明确。

财政专项资金（以下简称专项资金），是指上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金[1]。财政补贴在我国并没有统一的制度性规定，财政部和各地方政府关于财政补贴的规定十分繁杂，中央财政和地方各级财政都有权对特定的行业、企业和人群进行补贴。以河北省的地方规定为例，县级以上人民政府财政部门负责本行政区域专项资金的监督管理工作，其他业务主管部门按各自职责做好专项资金的监督管理工作。财政补贴的程序是，申请使用专项资金的单位和个人，向业务主管部门提交申请文件及有关资料，业务主管部门对受理的申请进行审查。业务主管部门或者专项资金使用单位按专项资金预算、归口管理的专项资金安排计划、项目实施进度和支付方式，编制专项资金用款计划，报同级财政部门。财政部门对专项资金用款计划进行审核，符合规定的，按用款时间要求拨付专项资金（给业务主管部门）。经业务主管部门拨付专项资金使用单位的专项资金，专项资金使用单位按项目实施进度编制用款计划报业务主管部门。业务主管部门审核后，对符合规定的拨付专项资金。当然不同的补贴项目和不同政府和政府部门规定的补贴的资金的申报、审批程序都不相同，需要逐一进行研究。

财政补贴也是政府的一项支出，按规定应该纳入预算管理，所以，只要按预算法等规定进行预算审批，并按各地的地方性规定履行了相应资金的审批程序，财政补贴是有法律依据的。反之，如果没有经过合法的程度，仅政府承诺给予补贴，则在法律效力上存在瑕疵，在最终的兑现上也存在风险。所以投资PPP项目的企业一定要研究地方财政补贴的规定，并要求政府依据规定履行相应的程序，而不能仅在合同中规定一个条款就认为万事大吉。

在财政补贴的问题上，依据《中华人民共和国预算法》，首先，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。如果没有列入预算，财政补贴是不能实现的。其次，预算法规定预算年度自公历1月1日起，至12月31日止，即按年进行预算，但PPP项目持续的时间长，往往二三十年，财政补贴的预算需要年年审批，并不能一劳永逸的一次性审批，这对于PPP项目来说也是个问题。财政部76号文提出，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，但毕竟还没有从法规上落实。

五、关于PPP项目的土地问题

按中国的土地管理法，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但城市基础设施用地和公益事业用地等是可以以划拨方式取得，据此可以理解PPP项目中的大部分用地，可以采取划拨地；关于基础设施及市政公用PPP项目（包括但不限于污水、垃圾焚烧发电、供气等），项目法人关于土地使用的权利主要有以下三种：项目法人享有划拨土地使用权、出让土地使用权以及通过租赁方式享有对土地使用的权利。

在以划拨方式取得国有建设用地使用权的情况下，融资的时候，可以办理土地使用权抵押，但抵押权人只有在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后，对剩余部分方可享有优先受偿权。所以很多金融机构出于风险和处置方便考虑，不愿意接受划拨土地抵押融资。

依据《担保法》第37条及《物权法》第184条的规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；”即使该等土地使用权是以出让方式获得，且公益设施为私立性质，也不得抵押。《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》（法工办发[2009]231号）规定，私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上不同，其公益属性是一样的。私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第一百八十四条规定，不得抵押。所以在考虑PPP项目融资结构的时候要注意这些问题。

在很多项目中，投资方也会以出让土地使用权的方式取得国有建设用地使用权，投资方常常会要求与政府签订协议，由政府收到土地出让金后以补贴、返还的形式返还给投资方。首先，政府的补贴和法定的要求和程序，并不一政府加盖公章就有效的，行政行为的原则是法无授权即为禁止，没有依据法定程序的决定并不一定具有法律效力；其次，按国有土地出让金的有关规定，即2006年68号文和100号文关于土地收支两条线的规定，地方政府无权直接支配土地出让收入并再返还给投资方；第三，如果合同中已经约定了，政府收到出让金后要返还给投资方，会不会构成在土地招拍挂前确定中标人，因招拍挂制度而导致土地中标无效。

对于铁路、轨道交通等项目，由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发（即地铁上盖物业），但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业，其用地性质应为经营性用地，也应该按招拍挂程序取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否综合一体化开发成各地政策无法突破的问题。

六、PPP项目的公司股权分配与治理结构

PPP的原义即公私合作，公私合作意味省并不是由社会资本单独出资，否则就是纯粹的BOT模式了，财政部76号文规定，财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持，给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。即政府是要投入资金的。发改委2724号文指出PPP的意义是有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；说明政府也是可能投资的。总之，政府在PPP项目中不仅是合同的一方和监管方，还是投资方。

76号文提出，在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，但以什么样的方式提供支持并没有明确。在北京地铁四号线中，全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资[2]。这其实是租赁关系，双方为合同、即契约式合作。

在合作方式上河北省规定，政府授权的投资主体与PPP项目其他参与各方签订项目合作协议，协议内容包括“成立PPP项目公司事项”，而河南省规定“对不同合作方式所对应的资本结构”进行评估，江苏省也要求对资产权属、股权结构进行评估。即地方政府也考虑到政府投资的问题。按《企业国有资产监督管理暂行条例》国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本条例。企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。国有资产由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。即由国资委代表国有资产履行出资人职责，参与企业管理和重大事项的决定，并进行监督。如果政府在项目公司中持股，投资方要注意国有资产管理的特殊规定，保证公司按国有资产管理的规定进行运作。

根据公司法，公司的表决权和分红权可以不按同股同权、同股同利处理，而由公司章程进行约定，鉴于PPP项目不仅是为了吸引社会资本投资，也为了发挥社会资本在管理、技术方面的长处，提高公共服务质量和效率，公司的管理由社会资本主导比较适宜，约定由社会资产进行PPP项目公司管理、而国有资本享有优先权比较适宜，但这样的约定与国有资产管理的法律约束如何协调值得研究。

『贰』 为什么要开展农业对外交流与合作

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。（一）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。（二）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。（三）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。二、积极稳妥做好项目示范工作当前推广运用政府和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。（一）开展项目示范。地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。（二）确定示范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。（三）加强示范项目指导。财政部将通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目，财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。（四）完善项目支持政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。三、切实有效履行财政管理职能政府和社会资本合作项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，以及财政支出绩效评价等财政职能。推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。（一）着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。同时，注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。（二）认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（ValueforMoney，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。（三）规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。（四）细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。（五）完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。（六）健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。（七）稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。四、加强组织和能力建设（一）推动设立专门机构。省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。（二）持续开展能力建设。地方各级财政部门要着力加强政府和社会资本合作模式实施能力建设，注重培育专业人才。同时，大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法，增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围。（三）强化工作组织领导。地方各级财政部门要进一步明确职责分工和工作目标要求。同时，要与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力，确保顺利实施。对工作中出现的新情况、新问题，应及时报告财政部。财政部2014年9月23日一、概念政府和社会资本合作（PPP）（PPP模Public—Private—Partnership的字母缩写），是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。政府和社会资本合作（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权（项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门）。方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。狭义的的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而广义的的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。二、优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。1、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。2、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高事效率,传播最佳管理理念和经验。3、政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。4、风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。5、应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。三、意义PPP模式是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式，它突破了传统的政府与私人部门的分工边界，通过构建公共产品新产权关系，整合公私部门的各自优势，来拓宽企业的发展空间，缓解财政支出压力，提高公共产品供给效率。在全面贯彻十八届三中全会《决定》精神的关键时期，从传统政府包的公共服务模式向PPP模式转变，不仅是简单的、技术层面的“方式更新”，更是深层次的机制变革，对更好地贯彻落实十八届三中全会《决定》提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求，加快转变政府职能、推进新型城镇化建设、深化财政体制改革等具有重要的意义。1、创新投融资模式，推动国家治理能力提升。党的十八届三中全会《决定》提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。与以往采用的“国家管理”相比，一字之差，反映的内涵和实质却相差深远。现代国家治理更加注重契约精神、市场观念，更加注重公开参与、平等协商、绩效评估和结果导向。运用PPP模式，其必要条件就是，政府和企业“按照合同事”、平等参与、公开透明，这恰恰是现代国家治理关注的重点。因此，大力推进PPP融资模式，以创新的方式筹集公共服务设施投入资金，并进行运营和管理，有利于提升国家的治理能力。2、盘活社会存量资本，支持新型城镇化建设。新型城镇化和城乡发展一体化，是全面小康和现代化建设进程中解决“三农”问题的重要途径，对推动区域协调发展、促进经济转型升级、实现我省“两个率先”有着重要意义。改革开放以来，我省城镇化率从13.7%提高到了现在的64.1%，但作为东部的发达省份，我省的城镇化进程还在加快，到2020年我省城镇化率的目标为72%。推进城镇化，满足新进入城镇居民的公共基础服务设施需求，完善公共服务缺失和供给不足以及修缮老旧设施等，都存在巨量的融资需求。过去主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已经显现，且难以持续，亟需建立规范、透明的城镇建设投融资机制。PPP模式正是这样一种“基于特许经营权”的投融资机制，抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓宽城镇化融资渠道和企业的发展空间，形成多元化、可持续的资金投入机制。3、提高公共资源效率，加快转变政府职能。PPP不仅仅是单纯的融资方式，更是一种机制、一种制度设计，是在更大范围内推动改革的催化剂。PPP机制的指向就是十八届三中全会所明确提出的“推进公共资源配置市场化”。运用PPP模式，政府将部分公共设施的建设、运营职能转移给了高效的私人或社会运营商，同时保留并完善监督、定价等公共部门的核心职能，不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，推进公共产品和服务的市场化配置，提高公共资源的使用效率，而且可以有助于破除行政垄断，进一步简政放权，使政府职能进一步转向宏观战略、公共服务、市场监管等方面，有助于降低行政管理成本，更好地实现政府职能转变，实现“1+1>2”的效果。4、创新财政管理理念，适应建立现代财政制度。十八届三中全会《决定》首次提出要建立现代财政制度，包括建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的政府债务管理及风险预警机制。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，将一部分政府的负债转化为社会和企业的负债，平滑年度间财政支出，又有助于我们创新财政管理理念，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求和“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。四、任务当前，我省经济总体平稳，一季度各项主要经济指标保持适度增长的良好态势，但宏观经济形势的复杂性、严峻性增加，不确定、不稳定因素增多，经济下行压力明显加大，财政增速回归理性，收支矛盾压力进一步加大。而随着我省经济社会新一轮发展的需要，基础设施、民生工程等方面的资金缺口不断增大，仅靠财政资金投入难以满足需要。当前，我省的政府总债务率为60.34%，在全国各省份中处于靠前位置，债务资金有87.83%投向了市政建设、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域。要实现新型城镇化的目标，全省的资金需求预计在数万亿元以上，城乡基础设施投资空间巨大，推广PPP模式不仅是雪中送炭，也是锦上添花，未来大有可为。各级财政部门要深入贯彻落实十八届三中全会精神，更好地发挥财政职能作用，进一步明确积极推广运用PPP模式当前面临的主要任务。1、理顺机制，成立各级PPP协调管理机构。从国际经验看，英国、澳大利亚、加拿大等国的各级财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。从国内情况看，我国自上世纪90年代以来开展的PPP实践，主要是“自下而上”的自发探索，多局限在项目层面，没有一个明确的牵头主管部门，缺乏经验总结、制度安排和理论指导。2、明确规则，构建适应PPP模式发展的制度环境。完备的制度是管全面、管长远的根本所在。从目前国内实践看，现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属等。推广运用PPP模式，要对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、会计核算、绩效评价和争议解决等。各级地方财政部门要紧密结合实际，积极推动构建有利于鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设的制度环境，先从管用的、急用的制度建设入手，充分调动各类社会资本、政府各相关部门的积极性，推动PPP模式健康有序发展。3、精心筛选，建立分类指导的PPP项目库。PPP模式兴起于英国，普遍运用在城市基础设施领域，是国际社会在基建领域广泛采用的投融资模式，有着丰富的实践经验，在项目选择、规划、招标、设计、建设、运营等环节，都形成了较为成熟的工作流程和业务规范。而目前国内PPP模式的实践，尚处在比较“浅层次”的层面。如奥运鸟巢项目、北京地铁4号线、江阴污水处理项目（PPP）、常州新北垃圾发电项目（PPP）、南京城北污水处理厂（TOT）和很多BOT领域的实践，在利益分配、风险分担、政府监督等环节，与真正意义的PPP模式相比，“形似神不似”，从项目的发起目的看，的是从招商和投资角度吸引资金，后续监管也不到位。4、真抓实干，做好PPP项目的推进落实工作。第一，要开展深入细致、扎实有效的宣传培训，形成良好的市场与社会氛围。这是PPP协调管理机构一项重要职责，对PPP模式的普及和推广将起到重要的推动作用。宣传培训工作要贯穿项目全过程，通过PPP相关知识的学习，挑选出适合本地区的项目；项目确定后，通过各种渠道的宣传，增进政府部门、社会组织与市场主体共识，提高公众对PPP模式的认可度，吸引社会各方面的资金积极踊跃参与其中。第二，要制定科学、合理的PPP融资项目方案，为项目的顺利开展奠定基础。PPP是一种长期的合作关系，吸引社会资本的关键在于在满足项目建设和运营服务质量的前提下，追求相对稳定的收益和回报率，而作为我们公共部门来说，要从提高服务质量和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免出现暴利和亏损，达到“激励相容”的效果。城市公共基础设施的提供往往带有一定的公益性质，需要政府的补贴，这就要求合作各方建立起“收益共享、风险共担”合作机制。PPP模式在发达国家也有很多不成功的案例，归根结底，成败的关键在于收益和风险分担不对等。利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让私营资本盈利但不暴利。所以每一个PPP融资项目，都要通过竞选的方式委托专业中介机构、顾问单位参与项目评估和方案制定，要进行项目论证和可行性研究，科学准确地估算项目未来现金流和定价的基础数据，确定合理定价及特定的调价公式，项目方案经有权部门批准后方可组织实施。省财政厅将于近期通过公开招标的方式，筛选一批资质合规、管理规范、专业特色明显、业绩突出的中介机构作为我省开展PPP融资项目的合作伙伴，供各地择优选择。第三，要坚持公开招标，充分体现竞争的机制。PPP项目必须进行公开招投标，PPP项目管理部门应委托有资质的专业机构进行信息的统一发布和技术指导，并由经验丰富的专业人员组成专家团队，确定合理的定价，进行招标评议，按照法定的程序确定中标者。PPP项目不得由政府部门或管理机构指定合作伙伴，这是PPP项目的核心要点。在组织招标工作中，各级政府采购中心具备条件的可参与组织招标。第四，要明确定位、落实分工，使合作伴随项目“全生命周期”。使市场在资源配置中起决定性作用是十八届三中全会的一个重大理论创新，也是PPP模式的运作基础。PPP项目是政府和企业之间的合作，合作就需要双方按照市场规则、按照合同契约事。要按照“利益共享、风险共担”的原则，明确双方的权利、责任和义务，通过“合同条款”，而不是“行政权力”，来约束政企双方的行为。PPP项目需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作，政府和社会资本要在平等协商、依法合规的基础上达成合作关系，政府树立契约精神，严格按契约规则事，是确保项目成功的基础。同时，要注重处理好政府与市场主体之间的关系，严格界定政府和市场的边界，既不能“越位”、也不能“缺位”，实现“激励相容”的目标。

『叁』 如何有序推进政府与社会资本合作模式的相关工作做交流发言

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
（一）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
（二）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
（三）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
二、积极稳妥做好项目示范工作
当前推广运用政府和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。
（一）开展项目示范。地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。
（二）确定示范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
（三）加强示范项目指导。财政部将通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目，财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。
（四）完善项目支持政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。
三、切实有效履行财政管理职能
政府和社会资本合作项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，以及财政支出绩效评价等财政职能。推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。
（一）着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。同时，注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
（二）认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。
（三）规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。
（四）细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。
（五）完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。
（六）健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。
（七）稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。
四、加强组织和能力建设
（一）推动设立专门机构。省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。
（二）持续开展能力建设。地方各级财政部门要着力加强政府和社会资本合作模式实施能力建设，注重培育专业人才。同时，大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法，增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围。
（三）强化工作组织领导。地方各级财政部门要进一步明确职责分工和工作目标要求。同时，要与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力，确保顺利实施。对工作中出现的新情况、新问题，应及时报告财政部。
财政部
2014年9月23日

一、概念

政府和社会资本合作（PPP）（PPP模Public—Private—Partnership的字母缩写），是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

政府和社会资本合作（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权（项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分 担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门）。方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

狭义的的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而广义的的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

二、优点

在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业 化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。

1、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

2、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。

3、政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

4、风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

5、应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

三、意义

PPP模式是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式，它突破了传统的政府与私人部门的分工边界，通过构建公共产品新产权关系，整合公私部门的各自优势，来拓宽企业的发展空间，缓解财政支出压力，提高公共产品供给效率。在全面贯彻十八届三中全会《决定》精神的关键时期，从传统政府包办的公共服务模式向PPP模式转变，不仅是简单的、技术层面的“方式更新”，更是深层次的机制变革，对更好地贯彻落实十八届三中全会《决定》提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求，加快转变政府职能、推进新型城镇化建设、深化财政体制改革等具有重要的意义。

1、创新投融资模式，推动国家治理能力提升。

党的十八届三中全会《决定》提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。与以往采用的“国家管理”相比，一字之差，反映的内涵和实质却相差深远。现代国家治理更加注重契约精神、市场观念，更加注重公开参与、平等协商、绩效评估和结果导向。运用PPP模式，其必要条件就是，政府和企业“按照合同办事”、平等参与、公开透明，这恰恰是现代国家治理关注的重点。因此，大力推进PPP融资模式，以创新的方式筹集公共服务设施投入资金，并进行运营和管理，有利于提升国家的治理能力。

2、盘活社会存量资本，支持新型城镇化建设。

新型城镇化和城乡发展一体化，是全面小康和现代化建设进程中解决“三农”问题的重要途径，对推动区域协调发展、促进经济转型升级、实现我省“两个率先”有着重要意义。改革开放以来，我省城镇化率从13.7%提高到了现在的64.1%，但作为东部的发达省份，我省的城镇化进程还在加快，到2020年我省城镇化率的目标为72%。推进城镇化，满足新进入城镇居民的公共基础服务设施需求，完善公共服务缺失和供给不足以及修缮老旧设施等，都存在巨量的融资需求。过去主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已经显现，且难以持续，亟需建立规范、透明的城镇建设投融资机制。PPP模式正是这样一种“基于特许经营权”的投融资机制，抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓宽城镇化融资渠道和企业的发展空间，形成多元化、可持续的资金投入机制。

3、提高公共资源效率，加快转变政府职能。

PPP不仅仅是单纯的融资方式，更是一种机制、一种制度设计，是在更大范围内推动改革的催化剂。PPP机制的指向就是十八届三中全会所明确提出的“推进公共资源配置市场化”。运用PPP模式，政府将部分公共设施的建设、运营职能转移给了高效的私人或社会运营商，同时保留并完善监督、定价等公共部门的核心职能，不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，推进公共产品和服务的市场化配置，提高公共资源的使用效率，而且可以有助于破除行政垄断，进一步简政放权，使政府职能进一步转向宏观战略、公共服务、市场监管等方面，有助于降低行政管理成本，更好地实现政府职能转变，实现“1+1>2”的效果。

4、创新财政管理理念，适应建立现代财政制度。

十八届三中全会《决定》首次提出要建立现代财政制度，包括建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的政府债务管理及风险预警机制。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，将一部分政府的负债转化为社会和企业的负债，平滑年度间财政支出，又有助于我们创新财政管理理念，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求和“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。

四、任务

当前，我省经济总体平稳，一季度各项主要经济指标保持适度增长的良好态势，但宏观经济形势的复杂性、严峻性增加，不确定、不稳定因素增多，经济下行压力明显加大，财政增速回归理性，收支矛盾压力进一步加大。而随着我省经济社会新一轮发展的需要，基础设施、民生工程等方面的资金缺口不断增大，仅靠财政资金投入难以满足需要。当前，我省的政府总债务率为60.34%，在全国各省份中处于靠前位置，债务资金有87.83%投向了市政建设、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域。要实现新型城镇化的目标，全省的资金需求预计在数万亿元以上，城乡基础设施投资空间巨大，推广PPP模式不仅是雪中送炭，也是锦上添花，未来大有可为。各级财政部门要深入贯彻落实十八届三中全会精神，更好地发挥财政职能作用，进一步明确积极推广运用PPP模式当前面临的主要任务。

1、理顺机制，成立各级PPP协调管理机构。

从国际经验看，英国、澳大利亚、加拿大等国的各级财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。从国内情况看，我国自上世纪90年代以来开展的PPP实践，主要是“自下而上”的自发探索，多局限在项目层面，没有一个明确的牵头主管部门，缺乏经验总结、制度安排和理论指导。

2、明确规则，构建适应PPP模式发展的制度环境。

完备的制度是管全面、管长远的根本所在。从目前国内实践看，现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属等。推广运用PPP模式，要对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、会计核算、绩效评价和争议解决等。各级地方财政部门要紧密结合实际，积极推动构建有利于鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设的制度环境，先从管用的、急用的制度建设入手，充分调动各类社会资本、政府各相关部门的积极性，推动PPP模式健康有序发展。

3、精心筛选，建立分类指导的PPP项目库。

PPP模式兴起于英国，普遍运用在城市基础设施领域，是国际社会在基建领域广泛采用的投融资模式，有着丰富的实践经验，在项目选择、规划、招标、设计、建设、运营等环节，都形成了较为成熟的工作流程和业务规范。而目前国内PPP模式的实践，尚处在比较“浅层次”的层面。如奥运鸟巢项目、北京地铁4号线、江阴污水处理项目（PPP）、常州新北垃圾发电项目（PPP）、南京城北污水处理厂（TOT）和很多BOT领域的实践，在利益分配、风险分担、政府监督等环节，与真正意义的PPP模式相比，“形似神不似”，从项目的发起目的看，更多的是从招商和投资角度吸引资金，后续监管也不到位。

4、真抓实干，做好 PPP项目的推进落实工作。

第一，要开展深入细致、扎实有效的宣传培训，形成良好的市场与社会氛围。这是PPP协调管理机构一项重要职责，对PPP模式的普及和推广将起到重要的推动作用。宣传培训工作要贯穿项目全过程，通过PPP相关知识的学习，挑选出适合本地区的项目；项目确定后，通过各种渠道的宣传，增进政府部门、社会组织与市场主体共识，提高公众对PPP模式的认可度，吸引社会各方面的资金积极踊跃参与其中。

第二，要制定科学、合理的PPP融资项目方案，为项目的顺利开展奠定基础。PPP是一种长期的合作关系，吸引社会资本的关键在于在满足项目建设和运营服务质量的前提下，追求相对稳定的收益和回报率，而作为我们公共部门来说，要从提高服务质量和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免出现暴利和亏损，达到“激励相容”的效果。城市公共基础设施的提供往往带有一定的公益性质，需要政府的补贴，这就要求合作各方建立起“收益共享、风险共担”合作机制。PPP模式在发达国家也有很多不成功的案例，归根结底，成败的关键在于收益和风险分担不对等。利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让私营资本盈利但不暴利。所以每一个PPP融资项目，都要通过竞选的方式委托专业中介机构、顾问单位参与项目评估和方案制定，要进行项目论证和可行性研究，科学准确地估算项目未来现金流和定价的基础数据，确定合理定价及特定的调价公式，项目方案经有权部门批准后方可组织实施。省财政厅将于近期通过公开招标的方式，筛选一批资质合规、管理规范、专业特色明显、业绩突出的中介机构作为我省开展PPP融资项目的合作伙伴，供各地择优选择。

第三，要坚持公开招标，充分体现竞争的机制。PPP项目必须进行公开招投标，PPP项目管理部门应委托有资质的专业机构进行信息的统一发布和技术指导，并由经验丰富的专业人员组成专家团队，确定合理的定价，进行招标评议，按照法定的程序确定中标者。PPP项目不得由政府部门或管理机构指定合作伙伴，这是PPP项目的核心要点。在组织招标工作中，各级政府采购中心具备条件的可参与组织招标。

第四，要明确定位、落实分工，使合作伴随项目“全生命周期”。使市场在资源配置中起决定性作用是十八届三中全会的一个重大理论创新，也是PPP模式的运作基础。PPP项目是政府和企业之间的合作，合作就需要双方按照市场规则、按照合同契约办事。要按照“利益共享、风险共担”的原则，明确双方的权利、责任和义务，通过“合同条款”，而不是“行政权力”，来约束政企双方的行为。PPP项目需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作，政府和社会资本要在平等协商、依法合规的基础上达成合作关系，政府树立契约精神，严格按契约规则办事，是确保项目成功的基础。同时，要注重处理好政府与市场主体之间的关系，严格界定政府和市场的边界，既不能“越位”、也不能“缺位”，实现“激励相容”的目标。

『肆』 什么是政府和社会资本合作模式

所谓PPP模式，即Public-Private-Partnership，简称PPP，也称为公私合作模式，是政府和社会资本，在基础设施及内公共服务领域建立的一种容长期合作关系。以照明PPP项目为例，这是针对城市市政照明设施亮化项目、由政府与社会资本合作经过一体化能效升级改造，实现智慧城市照明并负责一定年限的经营而达到共赢的一种新模式，即智慧城市照明PPP合作运营模式。在基于简能（SECOING）高压HID氙气路灯智慧照明系统为载体的智慧城市照明PPP合作运营模式中，运营管理公司对合同约定区域已有的市政照明设施进行日常运营维护，并进行智慧城市照明升级改造，将原有市政照明基础设施（光源、电器、灯具、灯杆、变压器、线缆及配电箱等）逐步进行更换，从而实现辖区内整体市政照明效果的全面提升，城市照明实现智慧化管理，并确保整体市政道路照明设施的稳定运行，道路照明效果达到《城市道路照明设计标准》要求。政府出让公共照明资源特许经营权，监管、购买照明服务；由社会资本投资，以运营管理公司为主体进行一体化系统升级改造，长效运营、服从监管、科学管理、盈亏自负。

『伍』 北京市中口人机关是干嘛的

北京师中口人机关系是干什么的？那把庞延斯干一些和人际关系的，根本版就是在这个方面权它是相当的，嗯，游戏和高层的这种关系，他不是说干一些个小事情，他们是人机关的，所以他们在这里头干的是非常好，才是真正的机关干部。

『陆』 如何理解"政府与社会资本合作"与特许经营办法之间的关系

前瞻产业研究院《2016-2021年中国特许经营行业发展前景与投资战略规划分析报告》

2014年12月4日财政部和发改委同日就PPP发枪，出台发布3份PPP文件，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。想必住建部偷着
乐，原建设部早在2004年颁布126号文就提出要在市政公用领域推行特许经营制度，毫无疑问是住建部首发PPP第一枪。以前，大家都在谈要不要PPP，
三枪之后，现在则到了如何PPP(实操阶段)。毫无疑问，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(以下简称财金〔2014〕113号文)出台
对“政府和社会资本合作项目”(PPP项目)项目实际操作产生积极正面推动作用。

按照中国目前法律规定PPP项目应该适用《中华人民共和国招标投标法》

财金[2014]113号文第一条开宗明义“为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式(Public-Private
Partnership，PPP)，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府
性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和《财政部关于推广运用政府和社会
资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南”未提《中华人民共和国招标投标法》，这不是财金
[2014]113号文主笔的疏忽而是蓄意。

财金[2014]113号文第十一条“(七)采购方式选择”称“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括
公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。”明确规定PPP项目采购适用
《政府采购法》，这是财政部一贯的观点，先前的财金[2014]76号文规定地方财政部门应当会同行业主管部门，按照政府采购规定选择项目合作伙伴。

首先，主张PPP项目适用《政府采购法》人士不清楚PPP项目并不是“政府投资项目”。
(一)国际实践证明PPP项目不是政府投资项目。

1、PPP模式中典型的BOT
是发展中国家的领导人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎尔决定引入民间资金兴建基础设施并制订了世界上第一个BOT法(土耳其法律No.3096)，
首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的称谓，后来这一缩略词成为该模式的通行语。BOT
强调“民间投资、用者偿还”，政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债，但政府要提出奖励计划以吸引民间投资，例如免税等。

2、2014年10月23日发布的《第二十一届APEC财长会联合声明》附件A《APEC区域基础设施PPP项目实施路线图》明确“考虑到
APEC区域巨大的基础设施需求和公共部门有限的财政资源，PPP提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式”，传统的政府采购模式
无疑是政府投资项目。

3、英国PPP模式最佳实践表明PPP项目是“私人融资”项目，PFI现在PF2是也。

(二)财金[2014]113号文第二十四条明确“政府和社会资本合作项目”(PPP项目)不是“政府投资项目”。

财金[2014]113号文比比皆是“政府和社会资本合作项目”。何为“政府和社会资本合作项目”?按照财金[2014]76号文关于PPP定
义(解读)，我们可以将“政府和社会资本合作项目”置换成“PPP项目”。那问题来了，PPP项目是政府项目吗?PPP项目是政府投资项目吗?PPP项目
是私人投资项目(非政府投资项目)吗?

财金[2014]113号文第二十四条明确“项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签
订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移”充分表明PPP项目是“非政府投资
项目”。

政府能否“根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设”(国发[2014]60号文)将PPP项目认定为(转变)为“政府投资项目”?笔者的观点，如此认定不妥。

其次，主张PPP项目适用《政府采购法》人士无视中国法律规定。(1)主张PPP项目适用《政府采购法》的人士忽略(忘了)《政府采购法》第四
条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”之规定!(2)主张PPP项目适用《政府采购法》的人士忽略(忘了)《政府采购法》第二条第四款、第五
款及第六款对货物、工程和服务的定义。《政府采购法》明确定义“本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工
程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”为了适用《政府
采购法》，有人蓄意将PPP项目认定为政府采购服务。笔者认为，将PPP项目解释为服务采购是闭着眼说话，有点点无赖哦。(3)财政部政府采购管理办公室
主任观点十分典型，但是似是而非。该主任在第六届“中国-亚行知识共享平台：深化公私合作”研讨会上有个主题发言，该主任认为“按照政府采购规则选择
PPP合作方是国际通行做法”。笔者对该主任的观点不表示异议，国际上确实是将PPP项目纳入政府采购。您可以言必称国际惯例但不要忘记中国国情和法律规
定。中国《政府采购法》第二条第二款明确“政府采购”内涵为“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集
中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，由此可以得出结论：在中国货物、工程和服务是否纳入政府采购的标准是否使用“财政性资
金”!该主任还称“各国实践表明，PPP付费方式及合同类型大体分为两类：一类是政府付费，也就是公共采购，包括公共产品、公共工程和公共服务;另一类是
使用者付费，也就是特许经营。因此，国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式，并将其纳入政府采购制度监管，而不是单纯地
将其作为一种基础设施和公用事业的融资方式”笔者对此也没有异议(确实是事实)。但是按照中国《政府采购法》分析，由于“使用者付费”的PPP项目也就是
特许经营项目还款来源为终端用户付费政府并没有财政性资金投入，故将“使用者付费”的PPP项目纳入政府采购范畴不符合中国采购法。

再次，主张PPP项目适用《政府采购法》人士不懂PPP项目为什么要适用《招标投标法》。法律包括《政府采购法》明确规定工程采购必须适用《招
标投标法》，这是明确无异议的。工程项目为什么要适用《招标投标法》进行公开招投标?相关的招标投标法律规定不是从“融资”(钱)角度来规定的(在此不展
开)。

最后，“《招标投标法》强调工程建设项目，《政府采购法》强调使用财政性资金。二者适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目并非工程建设项
目，故不应适用《招标投标法》;有些PPP项目是用户付费，或无法判断是否属采购范围，不应适用《政府采购法》。实践中，两部法律都以公开招标为主要方
式，整个招标过程过于严格，对长达十几、几十年的合同，没有给政企双方足够的协商空间。”(王守清语)，笔者对教授观点十分赞同。笔者认为《招标投标法》
更适合工程采购的传统模式而不适合PPP项目，故要修法。笔者认为，修法远远不够，要尽快出台PPP专门法律。

『柒』 在交通环保医疗养老等领域为什么要推行政府和社会资本合作的模式

政府提供不了足够的资金就要靠社会资源

『捌』 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知的通知全文

关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知
财金[2014]76号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，新疆生产建设兵团财务局：
为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)发展的制度体系，现就有关问题通知如下：
一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
(一)推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
(二)推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
(三)推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
二、积极稳妥做好项目示范工作
当前推广运用政府和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。
(一)开展项目示范。地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。
(二)确定示范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
(三)加强示范项目指导。财政部将通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目，财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。
(四)完善项目支持政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。
三、切实有效履行财政管理职能
政府和社会资本合作项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，以及财政支出绩效评价等财政职能。推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。
(一)着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。同时，注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
(二)认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值(Value for Money，VFM)评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。
(三)规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。
(四)细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。
(五)完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。
(六)健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。
(七)稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。
四、加强组织和能力建设
(一)推动设立专门机构。省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。
(二)持续开展能力建设。地方各级财政部门要着力加强政府和社会资本合作模式实施能力建设，注重培育专业人才。同时，大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法，增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围。
(三)强化工作组织领导。地方各级财政部门要进一步明确职责分工和工作目标要求。同时，要与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力，确保顺利实施。对工作中出现的新情况、新问题，应及时报告财政部。
财政部
2014年9月23日